中国古代不存在“城市行政”吗？这个观点有违史实

长期以来，在西方现代城市学和行政学理论影响下，学术界在探讨中国古代城市管理的实施方式时，往往倾向于认为中国古代并不存在“城市行政”或“城市政府”。从我国古代都城行政管理的发展脉络，尤其是明清时期北京五城行政制度逐步成型并具备了明确的行政区域和专门的行政管理机构这一情况来看，中国古代城市行政具有城乡合治、城市与地方区域发展同步同构的重要特征。

明清北京城划分五城，拥有与州县明确区别的城市管辖空间

明成祖迁都北京后，在元代都城南、北城行政区划基础上增置东、中、西三城，共为“五城”。永乐十八年（1420）十一月，北京五城兵马指挥司析为东城、西城、南城、北城、中城五兵马指挥司。各城设指挥1人（正六品）、副指挥4人（正七品）、知事（后改为吏目）1人，负责缉捕盗贼、疏理街道沟渠等事，从单一的治安官逐渐转变为掌管都城民事及缉拿盗贼的民事官员，“指挥、副指挥遂为文职之定名矣”。五城兵马指挥司的出现，将都城管理从州县管理体制中剥离出来，时人孙承泽称“京师虽设顺天府两县，而地方分属五城”。

明代北京五城示意图

清代北京五城不仅具有稳定、常设化的兵马司、御史等职官设置，而且拥有与州县明确区别的城市管辖空间。雍正五年（1727），雍正帝“令五城将城内所辖地方，旧有基址界限者，再行清理，按界分管；其所辖城外乡村与州县接壤之处，按旧造四址清册公同勘定，建立界牌，以垂永久”，正式划定了五城之间的界限。雍正帝还命令“城内旧址界限，由五城御史察勘，建立界牌；城外与州县接壤之处，著巡视直隶三路御史于各该管处察明勘定，建立界牌”，雍正十二年（1734）又要求在各城的分界处竖立标志，“钉设木牌，分别交界”。乾隆二年（1737），“并将四至处所造册绘图，呈送户、刑二部及都察院存案”。在以往五城“四址清册”的基础上，又绘制了标识五城四至的“图册”。另外，各城所属坊之间、坊下的各铺之间，也都划定了明确界线。

明清五城是城乡分治的重要体现，也是城市实行独立行政管理的重要标志

受西方城市学理论影响，20世纪80年代以来，我国学者普遍将城市行政区作为判断是否存在城市行政的前提，认为“中国封建社会时期的城镇，在行政管理上从来没有存在过统一的区域，当然也从来没有存在过单独的、以城镇区域为唯一施政范围的地方行政机构”。这一观点显然并不完全符合历史。从清代北京五城之间、五城与州县以及坊铺之间都有明确界线划分的事实来看，五城已经成为都城治理中的一级行政区划，不仅明确了城市与京县的行政分界，甚至“具备了近现代含义的城市郊区”。如果套用今天城区的概念，五城管辖范围就是清代北京市区的范围，它不仅包括外城，还覆盖了八旗驻防的内城、城外的关厢以及今人习惯上所认为的城郊。这不仅是清代北京已经确立城乡分治的重要体现，而且是城市实行独立行政管理的重要标志。

不仅如此，在清代都城空间的城市管理方面，五城已基本取代传统州县。城乡合治、城市所在地府县实施城市管理职能，曾是此前研究者质疑古代中国城市存在专门城市行政的主要依据之一。有研究者认为，“自夏商至清末，我国实行的都是‘城乡合治’的管理体制，一般来说，除国都及周围地区隶属中央政府外，其他城镇隶属于所在的省、州、郡、县，由同一个政府机构管理，没有专门的城市政府。”从元以前传统中国都城管理体制发展的历史脉络来看，除了部尉、都厢官、警巡院等专门管理机构，州县也发挥着重要作用。但元代以后，特别是明清时期，随着社会经济的繁荣，都城规模不断扩大，城市事务日益繁杂，五城体系日渐成形，并逐渐成为都城治理的主要承担者。

明成祖迁都后，在都城北京依中轴路划分宛平、大兴两县，二县虽然尚在城市管理中发挥一定作用，但主要是为朝廷和中央衙署提供差役。清承明制，仍于北京城内设大兴、宛平二县，但管辖区域已与五城有明确划分，知县“各掌其政令，与五城兵马司分壤而治”，其经费开支也不再依赖赋役征收，而多来自国家公用性质的户部库银。尽管京县供奉中央的部分职能依然存在，例如为会试、皇帝耕耤礼、送春等礼制仪式筹办器具，但在都城日常管理中却逐渐被边缘化，被日渐成熟的五城行政体系取而代之。

清代五城管辖区域的整合，在很大程度上为近现代北京城区的划分奠定了基础

清朝入关后，将北京划分为旗人居住的内城和其他普通百姓居住的外城两个部分，其中旗人按照八旗军队的管理方式进行组织，并由所属佐领、参领以及各旗都统衙门管理。这一现象的存在，使不少研究者认为清代都城管理，内城属八旗，外城属五城，并就此否认清代北京存在城市行政。后人追忆时，也有“外城属司、坊，内城属旗”的说法。事实上，清代五城体系并没有将内城八旗排除在外。在行政区域上，五城“合内外城通分”，覆盖了内城八旗。在管理对象上，包括旗人在内的内城居住人员皆在五城管理之下。这一是由于内城居住着数量不少的汉人，如依附旗主的投充汉人、各衙门书吏人员，以及城内寺庙道观的僧道人员等，这些人员本就由五城管理；二是由于内城旗人虽主要由八旗各旗管理，但在一些具体事务上仍需五城体系的配合。康熙二十七年（1688）十月，都察院左都御史徐元文就奏请由巡城御史来审理涉及京城旗人的普通刑名诉讼案件，其云：“五城地方，居住旗人甚多。旧例，巡城御史于词讼内值两造旗人，概不审理。请嗣后旗人控告词状笞杖以下，准巡城御史审理完结。”可见，五城行政并未将八旗事务完全排除在外。

作为都城，清代北京城内衙署林立，其中既有作为行政中枢的内阁、军机处、六部等中央部院机构，也有掌管满洲、蒙古、汉军二十四旗军务的八旗都统衙门，还有顺天府所辖的大兴、宛平二京县。这些官署虽然都在不同程度上参与了北京的城市管理，但都只是涉及其中部分职能，相比之下，五城才是涵盖北京城内外，并且专门履行市政管理职能的机构，尽管其与现代意义上的完整市政仍有一定距离。从划界明确的五城行政区划来看，五城的行政管理区域不仅空间区域明确，而且已经实现城乡分治，即五城与顺天府属州县之间有明确划界。更重要的是，五城是覆盖清代北京全城的行政区域，不仅包括内城，还包括关厢以及城郊地区，清末人称“京城关厢以外，例有划归五城外坊及步军营管理地段”。可见，作为城市行政区的五城已经完全突破了城墙的物理区隔，将内外城与“城属”区域整合起来，这是明代以来传统中国都城行政建制的重要变化。五城管辖区域的这一形态，也在很大程度上为近现代北京城区的划分奠定了基础。可以说，清代北京五城已经具备现代城市的一些特征，如基于城乡分治的固定行政区域，以及专门的行政管理机构。

（作者为北京市社会科学院历史研究所所长、研究员）

名词释义

明清北京城的五城体系

明永乐迁都后，为强化都城控制，朱棣于永乐十八年（1420年）确立五城制度，将北京内城按方位划分为东、西、南、北、中五城，各城由兵马指挥司管辖，形成以宫城为中心的分区管理模式，清代延续了内城五城划分，但外城独立划分为八区。五城行政区域与地方发展同步，兼具城乡治理功能。明清北京五城制度通过空间划分与职能分工，实现了都城高效治理，其城乡分治、分区调控的模式对近代城市发展具有深远影响。 （明仁辑）

来源：北京日报客户端

作者: 刘仲华